Sala declara inconstitucionales las reformas a Ley de Extinción de Dominio

By on 29 mayo, 2018

En sentencia firmada este lunes 28 de mayo de 2018, la Sala de lo Constitucional declaró inconstitucionales las reformas a la Ley Especial de Extinción de Dominio y de la Administración de los Bienes de Origen y Destinación Ilícita –LEDAB– producidas por la Asamblea Legislativa en agosto del año pasado.

Mediante la presente sentencia se resuelve el proceso de inconstitucionalidad 146-2014 iniciado por el abogado Luis Mario Pérez Bennett contra el texto original de la LEDAB y la demanda de inconstitucionalidad 107-2017, presentada por el Fiscal General de la República contra las mencionadas reformas.

Ambas demandas fueron admitidas para resolver: (i) si existía violación a la prohibición constitucional de retroactividad de las leyes, porque los bienes pueden ser objeto de extinción de dominio a pesar de que se hayan adquirido con anterioridad a su vigencia; (ii) si permitir la sustanciación de un proceso jurisdiccional para extinguir el dominio de bienes y activos sin relación alguna con los derechos de los poseedores, violaba los arts. 2 y 72 Cn.; (iii) si se vulneraba la seguridad jurídica por no establecerse ningún plazo máximo para ejercitar la acción de extinción de dominio, lo cual permitía que los dueños o poseedores de los bienes estén permanentemente sujetos a su eventual aplicación; (iv) si facultar al CONAB para autorizar el uso provisional de bienes sujetos a una medida cautelar impuesta por una autoridad judicial, implicaba una injerencia en las facultades del Órgano Judicial; (v) si habilitar al Fiscal General de la República para captar información económica de los ciudadanos sin que ellos autorizaran previamente tal captación, violaba el derecho a la autodeterminación informativa; (vi) si se vulneraba la prohibición de confiscación del art. 106 inc. 5 Cn. al permitir que el Estado pueda apropiarse de los bienes de los particulares; (vii) si en la reforma a la LEDAB se vulneraron los principios de deliberación, contradicción, libre debate y publicidad por haberse adoptado con dispensa de trámite; (viii) si se contrariaba el valor justicia y por acción refleja el art. 144 Cn. por ser incompatibles con los tratados internacionales relacionados al combate a la corrupción, al suprimir la figura de los bienes por valor equivalente; (ix) si se establecía una presunción de ilicitud en el origen de los bienes, lo cual contraría el debido proceso; (x) si se violaba el principio de igualdad al prever un trato preferencial hacia los funcionarios y empleados públicos respecto de los particulares; (xi) si se contrariaba la prohibición de adquisición de bienes de origen ilícito y la de destinarlos a actividades ilícitas, al fijar plazos de prescripción para la acción de extinción de dominio; (xii) si se establecía efectos de cosa juzgada a la resolución de archivo definitivo de la Fiscalía General de la República.

La Sala suspendió la entrada en vigencia de las reformas a la LEDAB, pues estimó que existía un riesgo fundado de fraude a la Constitución por la aparente contradicción de las posturas institucionales sostenidas por la Asamblea Legislativa al defender la constitucionalidad de dicha ley y al adoptar las reformas a la misma.

Por un lado, la Asamblea había defendido la constitucionalidad del contenido de la ley aprobada en el año 2013, afirmando que con la ley se ejerce la competencia atribuida por la Constitución para perseguir la adquisición o destinación ilícita de los bienes; por otra parte, aprobó reformas a la misma en un sentido totalmente opuesto, debilitando o anulando las herramientas legales de las que dispone tanto la Fiscalía General de la República –FGR– como los tribunales competentes para combatir el crimen organizado y la corrupción.

En relación a la demanda de inconstitucionalidad 146-2014, la Sala rechazó todas las peticiones de inconstitucionalidad por los motivos siguientes: en primer lugar, la LEDAB no es retroactiva; la aplicación de la ley a los bienes de origen ilícito no modifica, limita o extingue ningún derecho subjetivo, sino que sencillamente declara o constata la forma ilegítima en que han sido adquiridos. La LEDAB no solo no es retroactiva, sino que es una normativa justificada en el marco de una política criminal armónica con los valores previstos en la Constitución.

Por otra parte, la Sala establece que la LEDAB no tiene carácter sancionatorio, pues bajo ningún concepto constituye una sanción penal o administrativa; más bien, se trata de una consecuencia jurídico-patrimonial cuyo supuesto de hecho es la existencia de bienes de origen o destinación ilícitos.

La extinción de dominio tiene por objeto los bienes de origen o destinación ilícita, pero se ejerce contra las personas naturales o jurídicas que pretenden afirmar la adquisición legítima de dichos bienes, con total autonomía de otro tipo de procesos jurisdiccionales. Ella se ejerce contra tales personas porque en la acción de extinción de dominio es irrelevante la discusión sobre la responsabilidad penal, civil o administrativa del aparente propietario; se discute el origen ilícito de los bienes.

Además, la LEDAB respeta los derechos de los poseedores porque otorga seguridad jurídica a los terceros de buena fe al proteger sus derechos a partir de su intervención en el proceso.

Por otra parte, la Sala rechaza que la LEDAB sea inconstitucional ya que la Constitución excluye toda posibilidad de adquirir y tutelar la propiedad, posesión o la mera tenencia sobre los bienes de origen o destinación ilícita descritos en la LEDAB. La adquisición de bienes de origen ilícito no puede estar sujeta a un plazo de prescripción extintiva porque le precede la ilicitud del título que se supone que la origina. Y dado que la Constitución solo brinda seguridad jurídica a los derechos adquiridos de manera lícita, la protección no se extiende al dominio o propiedad que se adquiere por medios ilícitos. La Constitución no tutela, ampara, legitima ni reconoce ningún derecho real sobre bienes que tengan un origen ilícito o que se destinen a fines ilícitos, ni permite que se creen vías de legitimación de la propiedad que no se adquiere mediante el trabajo honesto.

Además, las decisiones que adopte el CONAB en materia de administración de bienes sujetos a medida cautelar tienen que ser supervisadas y controladas por el juez respectivo. De igual forma, en los casos en que el fiscal excepcionalmente adopte una medida provisional, el juez de extinción de dominio será quien autorice su manejo y administración por parte del CONAB en el momento de su ratificación; por lo anterior, la LEDAB no es inconstitucional. Por otra parte, la LEDAB no transgrede los derechos a la intimidad y a la autodeterminación informativa, pues dentro del combate de la criminalidad organizada, el terrorismo y la corrupción, se ha puesto en relieve la necesidad de introducir preceptos que habiliten la investigación del patrimonio de los miembros que integren, participen o colaboren en los delitos que se cometan bajo tales modalidades delictivas.

Dentro de estas medidas se destacan el levantamiento del secreto bancario, financiero o comercial y los mandatos de colaboración obligatoria de todas aquellas instituciones públicas o privadas o de personas naturales que puedan tener información relevante en un proceso de investigación fiscal o jurisdiccional. Por último, la LEDAB no contraviene la prohibición de confiscación. La extinción de dominio no se aplica como una sanción, sino que solamente es una declaración de que los bienes tienen un origen o destinación ilícita que trae aparejada la cesación de la apariencia del derecho de propiedad o la pérdida de tal derecho, según se trate de un supuesto u otro. Además, la extinción de dominio tampoco es una limitación del derecho de propiedad que esté prohibida por la Constitución; por el contrario, es una figura que resulta compatible con diversas disposiciones constitucionales que estatuyen las normas constitutivas y regulativas del derecho de propiedad.

En relación al proceso de inconstitucionalidad 107-2017, iniciado por el Fiscal General de la República contra las reformas a la LEDAB, la Sala estableció que dichas reformas son inconstitucionales por los siguientes motivos: en primer lugar, la eliminación de los bienes por valor equivalente viola el valor justicia del cual deriva la prohibición de adquisición ilícita de los bienes. Por otra parte, las reformas a la LEDAB establecen una exigencia adicional para los empleados y funcionarios públicos que no gozan los particulares, y esa diferenciación no es razonable ni está justificada por ningún criterio objetivo. Para promover la acción de extinción de dominio no es presupuesto o condición indispensable el agotamiento del proceso por enriquecimiento ilícito, ni viceversa. La Sala establece que la acción de extinción de dominio también procede en contra de los particulares que participen en actos de corrupción de los cuales se derive un incremento ilícito de su patrimonio. Esto sucede cuando el corruptor comete delitos contra la administración pública, con el fin de lograr la adquisición de bienes o la adjudicación de contratos públicos o municipales.

El Estado deberá actuar conforme a la ley para eliminar tales prácticas. Además, las reformas a la LEDAB son inconstitucionales porque la acción de extinción de dominio es imprescriptible, lo cual se justifica por el hecho de que la adquisición ilícita de bienes tiene efectos permanentes, es decir, no se sanea con el transcurso del tiempo. Por ello, no se protege ni se permite la adquisición ilícita de bienes, ni su destinación para fines legales, independientemente del tiempo transcurrido. Por tanto, ante situaciones que tienen carácter continuado, no cabe la posibilidad de establecer plazos de prescripción porque el supuesto de hecho que sería habilitante para ella, jamás deja de existir y los efectos que produce perduran en el tiempo. Por otro lado, la prescripción se convertiría en un título que legitimaría por el simple paso del tiempo y sin justificación alguna, la adquisición ilícita de bienes o su destinación a fines contrarios al Derecho, lo cual es tajantemente inadmisible.

También se declaran inconstitucionales las reformas a la LEDAB debido a que la adjudicación de efectos de cosa juzgada al archivo definitivo en sede fiscal viola los principios de independencia de los órganos fundamentales y exclusividad de la jurisdicción; ello implica un exceso en las atribuciones que constitucionalmente se han determinado para la FGR.

La sentencia de inconstitucionalidad fue firmada por unanimidad por los magistrados José Óscar Pineda Navas, Florentín Meléndez Padilla, Belarmino Jaime, Sidney Blanco Reyes y Rodolfo González Bonilla.